Sentencia A. 2592/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2592/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de relación laboral con el Estado sin certeza de la modalidad de vinculación que se pretende

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2592 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-4017

                       

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  En agosto de 2017, la señora Flor Elisa Bohórquez Rubiano, por medio de apoderada judicial, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF).[1] Como pretensiones principales de su demanda, solicitó que se anule el acto administrativo contenido en los oficios 2016-627974-0101 del 25 de noviembre de 2016 y 2017-093361-0101;[2] y, se condene a la demandada a título de restablecimiento del derecho, a “[r]econocer y pagar […], las prestaciones laborales, en virtud del Contrato realidad de Trabajo el cual tuvo vigencia desde el día 4 de mayo de 2006 hasta el 31 de enero de 2014, esto es cesantías, intereses a las cesantías, primas, vacaciones, auxilio de transporte, diferencia salarial, seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales (…)”.[3] Lo anterior, con fundamento en que la demandante fue vinculada por el ICBF como madre comunitaria, a través del programa de Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar, prestó sus servicios de manera personal, y cumplió una jornada laboral de ocho horas diarias, bajo la subordinación y dependencia de los funcionarios del ICBF.[4]

 

2.                  El asunto le correspondió inicialmente al Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, el cual, mediante Auto del 12 de diciembre de 2017, admitió la demanda y dio trámite al proceso contencioso-administrativo de primera instancia. Sin embargo, mediante Auto del 17 de enero de 2019, esta autoridad judicial declaró la falta de competencia de la jurisdicción. Para justificar su decisión, sostuvo que el Consejo Superior de la Judicatura le asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral el conocimiento de asuntos similares, por lo que esta clase de discusiones ya se encontraban zanjadas en aplicación del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[5] En ese sentido, afirmó que “asuntos como el que nos convoca, donde se solicita el reconocimiento de la existencia de una relación laboral de quien otrora se desempeñara como madre comunitaria y el ICBF, ya ha sido objeto proposición de conflicto de jurisdicción, mismo que ha sido ya resuelto por la autoridad competente y quien como resulta evidente, ha establecido dejar en cabeza de la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de los mismos, lo cual impone para este juzgado, el deber de garantizar la seguridad jurídica y la aplicación uniforme de las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura.”[6] Finalmente, señaló que el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 determinó que las becas que recibían las madres comunitarias no implicaban su calidad de funcionarias públicas.

 

3.                  Repartido nuevamente el asunto entre los jueces laborales del Circuito de Tunja, le correspondió al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja, el cual, mediante Auto del 23 de marzo de 2023, declaró que carecía de jurisdicción, suscitó conflicto negativo de entre jurisdicciones y remitió el proceso a la Corte Constitucional para resolver el conflicto. Lo anterior, a pesar de haber admitido y dado impulso al proceso ordinario laboral en Auto del 21 de febrero de 2019. El despacho judicial justificó su decisión en que el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional determinó que los conflictos en los que se controvierta el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de acreencias derivadas de contratos de prestación de servicios con el Estado, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al ser un contrato estatal en virtud a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.[7]

 

4.                  El 18 de abril de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[8] Mediante sesión virtual del 4 de septiembre de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 8 de septiembre siguiente.[9]

 

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

5.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

6.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[11]

 

7.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

8.                  Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja. En primer lugar, reiterará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con los conflictos laborales de las madres comunitarias y el ICBF conforme a las pretensiones de la acción judicial. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D.                La competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con los conflictos laborales de las madres comunitarias y el ICBF conforme a las pretensiones de la acción judicial. Reiteración Auto 2026 de 2023

 

9.                  De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria conocer todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Ello implica entender que sobre la Jurisdicción Ordinaria recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción. En ese sentido, y de conformidad con la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social, se entiende que le corresponde, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.

 

10.             Por su parte, el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le atribuyó a los jueces contencioso-administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos, así como su seguridad social, cuando esta última esté administrada por una persona de derecho público. Por ello, respecto a los conflictos laborales, la ley les asignó el conocimiento de las controversias acerca de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando en el artículo 105.4 ibidem, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales. En consecuencia, aquellos casos laborales y de seguridad social que no fueron asignados por la ley a otra jurisdicción, su estudio se asigna a la Jurisdicción Ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, en los términos descritos en el párrafo anterior.

 

11.             Bajo este panorama, en los Autos 054, 061 y 389 de 2022, la Corte Constitucional resolvió los conflictos suscitados entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Ordinaria en su especialidad laboral, en el marco de medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se solicitaba (i) la existencia de un vínculo laboral entre la demandante como madre comunitaria y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y, en consecuencia, (ii) cancelar todos los emolumentos correspondientes al periodo laborado. En la resolución de los casos concretos, la Sala consideró que el debate sobre la reglamentación aplicable para definir la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias no era un asunto que le compete resolver a la Corte Constitucional en el marco de la resolución de un conflicto de jurisdicción, pues ello se debe definir por el juez natural. En consecuencia, la resolución de dichos conflictos se centró en realizar un estudio de las pretensiones de la demanda.

 

12.             De esta manera, la Sala Plena expuso que lo pretendido en los medios de control invocados era: (i) la nulidad de un acto administrativo expedido por el ICBF en el que negó el reconocimiento de una relación laboral administrativa; (ii) declarar la existencia de dicha relación y (iii) cancelar todos los salarios causados dejados de percibir. A partir de ello, la Corte concluyó que las demandantes pretendían el reconocimiento de una vinculación laboral propia de un empleado público y no la de un trabajador oficial, pues sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de atención de la niñez de escasos recursos. En consecuencia, debido a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la llamada a resolver asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria que existe entre los empleados públicos y del Estado, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional asignó la competencia al juez contencioso-administrativo para asumir el conocimiento de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

13.             De otro lado, esta Corporación en el Auto 2026 de 2023, en conocimiento de un asunto relativo al reconocimiento de una relación laboral y el pago de acreencias laborales, desconoció si la demandante pretendía que fuera reconocida como empleada pública o trabajadora oficial por el juez de conocimiento. Para resolver el asunto, determinó que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.” En consecuencia, la Corte amplió la regla establecida en los Autos 054 y 061 de 2022 a casos con circunstancias similares, cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busque la anulación de un acto administrativo y, como consecuencia, el reconocimiento de una relación laboral con el Estado. Sin embargo, se aplica al caso concreto, únicamente, cuando no esté claro para el juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o trabajador oficial.

 

14.             Regla de decisión. Reiteración Auto 2026 de 2023. “De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.”

 

 

E.                Caso concreto

 

15.             La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja es la autoridad competente.

 

16.             En primer lugar, esta Sala advierte que el debate relacionado con la vinculación de las madres comunitarias no ha sido pacífico, pues ha estado inmerso en variaciones de índole legal.[15] Como se mencionó en la parte considerativa del presente escrito, esta Corporación, a través de los Autos 054, 061 y 389 de 2022, determinó que, para resolver este clase de asuntos, se abstendrá de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias, dado que ese estudio le corresponde al juez que asume el conocimiento del caso y desborda las competencias de la Corte Constitucional. En ese sentido, en la decisión del conflicto entre jurisdicciones no cabe realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.

 

17.             Por consiguiente, esta Sala se limitará a realizar un estudio referente a lo pretendido con la presentación del medio de control y las pretensiones de la demanda, a efectos de determinar el juez al que le corresponde su estudio. En consecuencia, se observa que la actora acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de: (i) declarar la nulidad de un acto administrativo particular proferido por el ICBF, por medio del cual la entidad le negó el reconocimiento de una relación laboral presuntamente origina por su desempeño como madre comunitaria desde el 4 de mayo de 2006 hasta el 31 de enero de 2014; y (ii) a modo de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de la referida relación laboral y que se le cancelaran los salarios y las prestaciones sociales causadas, y dejadas de percibir.

 

18.             De esta manera, al no tenerse por cierto que la señora Flor Elisa Bohórquez Rubiano pretenda ser reconocida como una empleada pública o como una trabajadora oficial vinculada por el ICBF, se aplicará la regla de competencia contenida en el Auto 2026 de 2023, en virtud de la cual, el juez administrativo es el competente para resolver las controversias en las que resulten involucradas entidades públicas -como el ICBF-, para anular los actos administrativos que estas emiten, ante la imposibilidad de predefinir o determinar en esta instancia la modalidad de vinculación que pretende la actora.

 

19.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el Auto 2026 de 2023 y en concordancia con el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4017 al Juzgado 13 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---